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A Revisão Tarifária no setor de Saneamento Básico: como adaptar o modelo do setor elétrico às particularidades da lei 11.445/07 – ABAR 2013

Com a lei 11.445/07, novos desafios foram trazidos ao setor de Saneamento Básico, principalmente no que se refere à regulação tarifária. A “regulação por incentivos”, ou o regime “price cap”, é definida de forma bastante clara no capítulo VI da referida lei. São conceitos novos ao setor, porém antigos conhecidos do setor elétrico, onde a ANEEL define os parâmetros da regulação tarifária apoiada, basicamente, em quatro pilares fundamentais: (i) O investimento realizado (CAPEX); (ii) Os custos operacionais incorridos (OPEX); (iii) As perdas realizadas na prestação do serviço; e (iv) A qualidade do serviço prestado.

Estes pilares estão sujeitos a uma regulação complexa e detalhada, cuja definição custou à ANEEL vários anos – e altos investimentos – para criá-las, aplicá-las e fiscalizá-las. Os “Procedimentos de Regulação Tarifária”, ou apenas “Proret”, são compostos por 10 módulos e 55 submódulos, cada um podendo ter mais de 100 páginas. São apoiados ainda pelos Prodist (9 módulos e 584 páginas), Manual de Contabilidade do Setor Elétrico – MCSE (818 páginas), Manual de Controle Patrimonial do Setor Elétrico – MCPSE (216 páginas) e diversos outros regulamentos de alta complexidade.

Assim, fica evidente que o modelo do setor elétrico possui um alto nível técnico, porém a reprodução deste detalhamento é de difícil alcance – pelo menos no curto e médio prazo – às agências reguladoras estaduais, regionais ou municipais, responsáveis pela regulação do setor de Saneamento Básico e geralmente com menos recursos financeiros que as agências federais.

 

1. INTRODUÇÃO 

As agências reguladoras tem, como principal objetivo, dar estabilidade a determinado setor. Assim, no caso de concessões públicas como a de saneamento básico, deve promover um ambiente seguro e confiável que estimule os investimentos, a modernização, o aumento da produtividade, o aprimoramento dos serviços e a modicidade tarifária à população atendida.

Hoje, no Brasil, o setor que possui a regulação em estágio mais avançado é o Setor Elétrico. Isto ocorre pela responsabilidade federal do serviço, que permite reunir, em uma única Agência (ANEEL), toda a responsabilidade pelo regramento setorial nacional. Com mais recursos, a ANEEL consegue reunir mais profissionais, mais ferramentas e mais atenção para a elaboração destas metodologias. Para o setor de saneamento básico o processo é um pouco mais complexo, considerando que constitucionalmente a responsabilidade pelo serviço é municipal.

Os municípios podem ou não delegar a agências já constituídas a responsabilidade pela regulação de suas concessões de Saneamento. É importante frisar que esta delegação é opcional, ou seja, alguns municípios já optaram pela regulação própria, por meio da criação de Agências Reguladoras Municipais. São exemplos os municípios de Natal (RN), Teresina (PI), Guaratinguetá (SP), Joinville (SC) e Tubarão (SC).  O problema das Agências próprias é a responsabilidade de, por conta de um único município, desenvolver todo o arcabouço regulatório necessário a um bom entendimento das regras da concessão.

Por ser este um cenário completamente novo às concessionárias, é fundamental que ocorra, neste primeiro momento, uma série de estudos, audiências e consultas públicas que tenham por objetivo adequar todos os processos atualmente vigentes – sejam eles operacionais, técnicos ou financeiros – nas concessionárias, de forma a atender de forma plena à Lei 11.445/07, que foi o marco regulatório do setor. No cenário nacional, há duas associações de destaque. A primeira reúne todas as Agências Reguladoras do país, e acompanhar suas discussões é fundamental para observar os caminhos prováveis da regulação no Brasil. Denominada ABAR – Associação Brasileira de Agências de Regulação, promove encontros bianuais que atraem não só representantes das Agências, como também representantes de concessionárias interessadas em participar das discussões que afetam diretamente seus negócios.

Já a segunda reúne as principais Concessionárias de Saneamento Básico do país. Denominada Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento – Aesbe, promove periodicamente encontros e cursos relacionados ao processo regulatório.

 

2. Entendimento Comum da Revisão Tarifária Periódica – RTP

A correção da tarifa é um processo que ocorre anualmente, com o objetivo de garantir a estabilidade econômico-financeira da concessão. A Revisão Tarifária Periódica (RTP), ocorre geralmente a cada 4 ou 5 anos

Na composição da tarifa, é importante dividir-se o conceito de nível tarifário (também chamada de receita requerida) do conceito de estrutura tarifária. 

O nível tarifário é o montante que a concessionária precisa receber após todos os consumidores pagarem suas respectivas faturas, e deve ser suficiente para manter a estabilidade econômico-financeira da concessão. É dividido em Parcela A (PA), ou “custos não gerenciáveis”, e Parcela B (PB), ou “custos gerenciáveis”.

Exemplos de componentes da Parcela A são taxas (de fiscalização, de uso, etc), encargos, etc. É importante ressaltar que a ARSESP (agência reguladora do estado de São Paulo) considera os custos de “energia elétrica” e “materiais de tratamento” como Parcela A . Já a ADASA (agência reguladora do Distrito Federal), não. Assim, é extremamente importante que ocorra uma reflexão precisa sobre o que é e o que não é considerado como Parcela A, já que aquilo que não o for estará sujeito aos fatores de produtividade e eficiência previstos no regime Price Cap. O conceito é simples: deve ser considerado como Parcela A todos os custos que independem da concessionária, ou seja, mesmo querendo ela não poderá reduzir, de forma alguma, aquela variável tarifária.

Já a Parcela B depende fundamentalmente da gestão da concessionária. Por isso, antes de definir o que são os “custos gerenciáveis”, é importante definir o que é a garantia da “estabilidade econômico-financeira”, objetivo das Revisões e dos Reajustes, que não pode ser confundida com cobertura integral dos custos de uma concessionária. Isso porque, de acordo com o Capítulo VI da lei 11.445/07 (“dos aspectos econômicos e sociais”), a cobertura dos custos deve ser realizada por meio de mecanismos de eficiência:

CAPÍTULO VI DOS ASPECTOS ECONÔMICOS E SOCIAIS
Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços:
§ 1o Observado o disposto nos incisos I a III do caput deste artigo, a instituição das tarifas, preços públicos e taxas para os serviços de saneamento básico observará as seguintes diretrizes:
(…)
V – recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência;
VI – remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços;
VII – estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços;
VIII – incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços.

Art. 38. As revisões tarifárias compreenderão a reavaliação das condições da prestação dos serviços e das tarifas praticadas e poderão ser:
I – periódicas, objetivando a distribuição dos ganhos de produtividade com os usuários e a reavaliação das condições de mercado;
II – extraordinárias, quando se verificar a ocorrência de fatos não previstos no contrato, fora do controle do prestador dos serviços, que alterem o seu equilíbrio econômico-financeiro.
§ 1o As revisões tarifárias terão suas pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços.
§ 2o Poderão ser estabelecidos mecanismos tarifários de indução à eficiência, inclusive fatores de produtividade, assim como de antecipação de metas de expansão e qualidade dos serviços.
§ 3o Os fatores de produtividade poderão ser definidos com base em indicadores de outras empresas do setor.

Desta forma, a tarifa deve, sim, garantir à concessionária uma cobertura integral de seus custos – desde que estes custos sejam “eficientes”, ou seja, desde que eles estejam em linha com as melhores práticas administrativas, operacionais e financeiras do mercado.

Isso porque o regime de Regulação por Incentivos, se adequadamente implementado, estimula as empresas a aumentarem sua produtividade e a compartilharem este resultado com os consumidores na
forma de redução da tarifa.

A revisão das tarifas é um tema observado de perto pelo poder concedente, já que seus resultados produzem reflexos em toda a sociedade. A elevação exagerada das tarifas pode, de um lado, onerar injustamente os consumidores. Uma redução excessiva, por outro lado, pode reduzir a capacidade de investimento das empresas e comprometer tanto sua sustentabilidade econômica quanto a qualidade dos serviços no futuro.

Serviços de utilidade pública, em geral, possuem uma estrutura de mercado denominada monopólio natural. Esta estrutura ocorre quando as empresas operam com: custos elevados de implementação de infra-estrutura e custos decrescentes de fornecimento dos serviços para novos clientes. Nessas condições, o serviço pode ser fornecido ao menor custo quando é ofertado por uma única empresa. Outra característica do setor é o fato dos investimentos serem específicos e de longo prazo de maturação (20 a 30 anos). Ou seja, uma vez realizados os investimentos, os ativos construídos não podem ser transferidos para outra atividade econômica e só proporcionarão retorno no longo prazo.

Todas essas características implicam alto risco para as empresas, cujos investimentos ficam expostos às oscilações do ambiente político-econômico: um contrato de concessão atravessará diversas eleições e seus respectivos mandatos. Por ser um serviço público básico e essencial para o bem-estar da sociedade, o saneamento básico requer ainda a supervisão do Estado, o que muitas vezes é confundido com o atendimento de interesses políticos específicos do governo, interesses que podem se afastar do cumprimento da lei, dos contratos de concessão e do atendimento ao interesse público.

Diante dessas características setoriais, a criação de uma agência reguladora está associada à necessidade de um órgão independente do ponto de vista político que monitore o atendimento dos contratos de concessão de forma a garantir a sustentabilidade do setor no longo prazo. Dentre outros objetivos, o regulador deve assegurar a prestação do serviço com boa qualidade ao menor custo para o usuário, estabelecer tarifas que remunerem adequadamente o capital investido pelas empresas, e resistir a pressões político-eleitorais do governo por tarifas artificialmente menores ou por serviços desatrelados do custo.

No regime de regulação “Price-Cap”, ou de Regulação por Incentivos, o regulador estabelece um valor teto para a tarifa, a qual se ajusta anualmente pela taxa de inflação descontada de um índice de ganho de produtividade pré-definido (Fator X). O principal objetivo deste regime é estimular à produtividade, recompensando a empresa regulada se seu desempenho for superior a parâmetros pré-determinados pelo regulador (“benchmarks”).

Ainda, não se pode esquecer que em Concessões públicas os bens são reversíveis, ou seja, apesar da concessionária ser a operadora dos ativos, estes pertencem à União (poder concedente). Isso se dá porque todos os ativos (CAPEX) são reintegrados pela tarifa, que ainda atribui a estes ativos (“Base de Remuneração”) um percentual de retorno adequado ao investimento. Ao final da concessão, o Concedente deve indenizar o Concessionário pela parcela ainda não reintegrada. Por isso, é de extrema importância haver um controle sobre estes bens.

Finalmente, não poderão ser desconsiderados os fatores de qualidade baseados em indicadores previamente estabelecidos pelo Agente Regulador. Estes fatores deverão ter impacto direto na tarifa, posto que o abastecimento de água é caracterizado pela disponibilidade do serviço, assim como o tratamento do esgotamento sanitário é caracterizado pela qualidade do tratamento antes da revolução aos rios e afluentes.

A prestação de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário é um benefício social que exige elevados níveis de investimento em infraestrutura. São bens de capital com uma vida útil relativamente longa, que não tem praticamente usos alternativos e cuja implantação apresenta significativas economias de escala. Além disso, a água utilizada que não recebe tratamento implica em custos para a sociedade (saúde pública) que geralmente excedem os custos que os prestadores teriam para tratá-la. O mesmo ocorre com o esgotamento sanitário.

Sabendo das consequências e possíveis problemas que a ineficiência na gestão das empresas que os monopólios nos serviços de utilidade pública poderiam gerar, a Lei de Concessões (8.987/95), em seu artigo 3°, determina que as concessionárias serão submetidas a fiscalização pelo poder concedente.

É necessário observar ainda as seguintes particularidades setoriais:

  • O saneamento básico é uma responsabilidade do município;
  • Universalização do serviço e modicidade tarifária são os dois pontos fundamentais quando  ocorre “monopólio natural”;
  • O abastecimento de água é medido e há um controle por parte da concessionária sobre sua  qualidade; já o esgotamento sanitário é estimado, e não há gestão sobre o produto que será recebido;
  • Observância às leis federais 11.445/07, 9.433/97 e 8.078/90, além do decreto federal 5.440/05, da portaria 518/04 do Ministério da Saúde e das leis ambientais federais 6.938/81 e 9.605/98;
  • Poucos estados avançaram na regulação do setor. A maioria das concessões pertence aos governos estaduais ou municipais, com pouca participação do setor privado;
  • Até hoje houve pouca transparência na composição da tarifa dos serviços de saneamento e em seus respectivos reajustes, o que exigirá uma mudança radical na forma de relacionamento entre concedentes, concessionários e consumidores no futuro próximo;
  • Para que se possa definir os custos eficientes da concessionária, com o objetivo de calcular uma Receita Anual Requerida que garanta seu equilíbio econômico-financeiro, o regulador deve optar pelas metodologias “Top-Down” ou “Bottom-Up” de Benchmarking;

 

Especificamente sobre a lei nº 11.445/2007, detalhamos abaixo os principais pontos relacionados à tarifa:

  • As regras de reajuste devem estar claras no contrato de concessão;
  • Os valores investidos em bens reversíveis pelos prestadores constituirão créditos perante o titular, a serem recuperados mediante a exploração dos serviços;
  • Os investimentos realizados, os valores amortizados, a depreciação e os respectivos saldos serão anualmente auditados e certificados pela entidade reguladora;
  • As revisões tarifárias terão suas pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços;

 

  • Caberá à Agência Reguladora decidir sobre:

    - Regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste e revisão;

    - Medição, faturamento e cobrança de serviços;

    - Monitoramento dos custos;

    - Plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação; 

    - Subsídios tarifários e não tarifários.

Assim, no tocante ao processo de Revisão Tarifária, o trabalho das Agências deve contemplar, minimamente:

a) Forma de definição dos custos Operacionais eficientes
b) Base de Remuneração Regulatória (sub-divididos em remuneração e reintegração)
c) Perdas (sub-divididas em comerciais e técnicas)
d) Qualidade
e) Estrutura tarifária, incluindo eventuais formas de subsídio

A seguir detalha-se cada uma destas variáveis:

a) Custos Operacionais eficientes
Existem basicamente duas formas de apuração do OPEX eficiente. A primeira delas é o modelo de Empresa de Referência, também conhecida como Bottom-Up. Neste sistema, os custos reconhecidos são obtidos a partir da construção de uma empresa eficiente operando na área da empresa real e sujeita às restrições que enfrenta a empresa. É necessário levantar, por exemplo, a quantidade de profissionais “ótima” para cada departamento; o salário médio, por função, de cada profissional deste departamento; os
valores gastos, por ano, em materiais e serviços para cada departamento; o custo de frota; e assim por diante.

Já a metodologia Top-Down pode ser sub-dividida em duas: a primeira, chamada intra-empresa, considera dados da própria concessionária, em sua série histórica, buscando a eficiência máxima que ela mesmo atingiu ao longo de determinado período. A segunda, chamada inter-empresas, considera um benchmarking, ou seja, busca-se dados em empresas congêneres que permitam, mediante linearização dos custos por determinadas variáveis, aquelas que são as mais eficientes, aplicando estes custos às demais empresas.

Ressalta-se que os custos operacionais (OPEX) representam importante oportunidade para as concessionárias mais eficientes aumentarem sua margem operacional, já que estes custos são dados, via tarifa, em um valor fixo. Isso significa que, caso a concessionária consiga manter seus custos reais abaixo dos custos regulatórios, aumenta sua parcela de lucro. Caso o contrário ocorra, esta diferença corroerá as margens da empresa.

Ainda, como forma de incentivar a contínua redução dos custos gerenciáveis, as agências definem um fator de produtividade (previsto na 11.445/07) denominado Fator X.

Este fator é definido no processo de Revisão Tarifária, porém é aplicado apenas nos reajustes anuais. Serve para reduzir, ano a ano, a Parcela B aprovada na Revisão. Deve possuir uma metodologia extremamente bem embasada, já que pode reduzir mais do que a capacidade de eficiência da empresa (o que a colocaria em situação de desequilíbrio).

O objetivo deste fator, na verdade, é que seja menor do que a capacidade de redução de custo das empresas – com isso, a eficiência é compartilhada entre concessionária e consumidor, o que é bom para ambas as partes.

Estas são as variáveis que comporão o que se chama de Nível Tarifário, ou Receita Requerida. Existe, no entanto, um último componente tarifário, chamado de Componente Financeiro. Este componente reconhece as “bolhas financeiras” causadas por eventuais erros de reconhecimento em processos anteriores. Exemplo: o mercado da concessionária cresceu além ou aquém do previsto, o que gerou arrecadação a menor ou a menor que a prevista, causando desequilíbrio. Estes componentes financeiros devem ser somados ao Nível Tarifário calculado, quando da Revisão Tarifária.

Ao final do cálculo do Nível Tarifário, é importante considerar ainda que nem todas as faturas serão pagas. A inadimplência, portanto, também deve ser considerada no cálculo. Se é sabido que 1% dos consumidores não paga sua conta, a diferença deve ser rateada entre os demais adimplentes – é o mesmo princípio de um condomínio residencial. Assim, podemos resumir a conta a ser feita para o Nível Tarifário da seguinte forma:

IRT = Receita Requerida/Receita Verificada

Onde:
IRT = Índice de Reposicionamento Tarifário
Receita Requerida = (Parcela A + Parcela B + Componentes Financeiros) / (1 – Inadimplência)
Receita Verificada = (Mercado Projetado) x (Tarifa Atual)

b) Base de Remuneração Regulatória – BRR

Via de regra no Brasil, a BRR é composta pelo Ativo Imobilizado em Serviço (AIS) conciliado e valorado a Valor Novo de Reposição (VNR), deduzido da parcela de depreciação e do índice de aproveitamento dos ativos, calculando-se assim o Valor da Base de Remuneração (VBR). A este valor é acrescida ainda a parcela de Almoxarifado de Operação e Ativo Diferido, e deduzida a parcela de Obrigações Especiais (que são os ativos constituídos com recursos de terceiros – o consumidor ou o estado, por exemplo)

Ressalta-se que a BRR é fundamental para definir a remuneração da concessionária de todos os investimentos (CAPEX) realizados, bem como a quota de reintegração que será dada para repor a parcela de depreciação dos ativos imobilizados. Assim, uma base de remuneração mal dimensionada, mal conciliada ou mal calculada interferirá, diretamente, na única parcela de remuneração da concessionária pelos próximos 3, 4 ou 5 anos. Por isso, este é o ponto mais sensível de todo o processo de revisão tarifária e aquele que merece maior atenção por parte da empresa.

Ainda, e mais importante, a Base de Remuneração líquida é a parcela a ser ressarcida pelo Poder Concedente em caso de término da Concessão, o que faz dela um fator muito sensível. Por isso, sua significância não pode ser resumida às parcelas de Remuneração e de Reintegração.

Sobre a Base de Remuneração Líquida, isto é, o VNR menos índice de aproveitamento, depreciação e obrigações especiais, acrescido do almoxarifado de operações e do ativo diferido, incide o percentual de custo de capital aprovado (WACC). Este é o componente “remuneração” do CAPEX.

Já sobre a BRR Bruta, isto é, o Valor Novo de Reposição menos índice de aproveitamento, as obrigações especiais brutas e os bens totalmente depreciados, incide o percentual médio anual de depreciação dos

ativos da concessionária. Este valor representa a Reintegração Regulatória, ou seja, a parcela em R$ que a concessionária receberá para substituir os ativos atualmente em serviço quando atingirem sua via útil máxima.

A respeito do WACC, é importante frisar que sua metodologia de cálculo deve considerar a proporção que existe, na estrutura de capital da concessionária, de capital próprio e de terceiros. Deve considerar ainda o risco da concessão (político, regulatório, operacional, etc), as taxas de remuneração geralmente pagas pelo mercado (interno e externo), etc. Ainda, independente da forma de cálculo, um ponto é de extrema importância: a validade do WACC. No setor elétrico, por exemplo, ele muda a cada ciclo revisional. Isso significa que a concessionária que investiu em 2007, quando o WACC era de 9,95% (líquido de impostos), recebe pelo mesmo ativo hoje 7,50% (que é o WACC aprovado para o ciclo 20112014).

Este fato cria insegurança na remuneração, pois a decisão de investir foi baseada em uma taxa não mais vigente. Por isso, há a possibilidade do WACC ser “blindado” por ciclo revisional, ou seja, a concessionária receberia, até o final da vida útil daqueles ativos, o WACC vigente quando de sua imobilização.

 

c) Perdas

As perdas constituem fator de acréscimo no balanço de insumo – no caso, na produção de água – nas concessionárias. Em linhas gerais, se a concessionária tem um mercado de “X” bilhões de litros e perdas totais de 20%, ela deve ter o montante de 1,25X bilhão de litros reconhecidos como produção necessária.
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As perdas totais são calculadas pela diferença entre produção e faturamento de água. É importante dividir as perdas em Comerciais e Técnicas. “Comerciais” são aquelas geradas por furtos e erros de medição (é a diferença entre água distribuída e água faturada). Já as técnicas são causadas por evaporação, rachaduras e vazamentos na rede (é a diferença entre água produzida e água distribuída). Existem casos onde o cálculo de perdas considera desde a captação da água até o faturamento – assim, é necessário observar as diferentes metodologias e padronizar algo para todo o país, definição esta fundamental para que os dados sejam comparáveis entre as concessionárias.

A agência também pode optar por reconhecer as perdas reais da concessionária apenas no início do processo revisional, definindo fatores de estímulo à eficiência – que também podem ser baseados apenas em informações intra-empresa ou em informações inter-empresas.

 

d) Qualidade

Existem duas formas de se definir a qualidade do fornecimento. A primeira é apenas formal, ou seja, define-se metas que, caso não cumpridas, resultam em penalidades (multas) às concessionárias.

Já a segunda é a de estímulo à melhoria, ou seja, por meio de mecanismos também de benchmarking, a concessionária com melhor qualidade no fornecimento de água e/ou no tratamento do esgotamento sanitário recebe parcelas adicionais à sua tarifa como forma de recompensa.

Pode-se buscar no setor elétrico um modelo para o saneamento, já que nele há um modelo que compreende ambos os pontos acima: como o benchmarking é nacional, aquelas que têm melhor qualidade no fornecimento recebem um fator adicional em seus reajustes (chamado de Fator Xq). Já aquelas que ficam aquém das metas recebem multas.

Especificamente sobre a qualidade técnica dos serviços, pode-se dividí-las em:

(i) qualidade da água fornecida
O Índice de Qualidade das Águas foi criado em 1970, nos Estados Unidos, pela National Sanitation Foundation. A partir de 1975 começou a ser utilizado pela CETESB (Companhia Ambiental do Estado de São Paulo). Nas décadas seguintes, outros Estados brasileiros adotaram o IQA, que hoje é o principal índice de qualidade da água utilizado no país.

O IQA foi desenvolvido para avaliar a qualidade da água bruta visando seu uso para o abastecimento público, após tratamento. Os parâmetros utilizados no cálculo do IQA são em sua maioria indicadores de contaminação causada pelo lançamento de esgotos domésticos.

A avaliação da qualidade da água obtida pelo IQA apresenta limitações, já que este índice não analisa vários parâmetros importantes para o abastecimento público, tais como substâncias tóxicas (ex: metais pesados, pesticidas, compostos orgânicos), protozoários patogênicos e substâncias que interferem nas propriedades organolépticas da água.

O IQA é composto por nove parâmetros (ver descrição do parâmetros do IQA), com seus respectivos pesos (w), que foram fixados em função da sua importância para a conformação global da qualidade da água.

(ii) qualidade do esgoto tratado
A Política Nacional de Recursos Hídricos estabelece como um de seus fundamentos que a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas. Assim, os rios que receberão o produto do tratamento do esgoto deverão ser constantemente monitorados para que atendam a estes critérios de qualidade.

Os vários usos da água possuem diferentes requisitos de qualidade. Por exemplo, para se preservar as comunidades aquáticas é necessária uma água com certo nível de oxigênio dissolvido, temperatura, pH, nutrientes, entre outros. Em contraste, para a navegação os requisitos de qualidade da água são bem menores, devendo estar ausentes os materiais flutuantes e os materiais sedimentáveis que causem assoreamento do corpo d’água.

Portanto, os usos da água são condicionados pela sua qualidade. As águas com maior qualidade permitem a existência de usos mais exigentes, enquanto águas com pior qualidade permitem apenas os usos menos exigentes.

A Lei nº 9.433 estabelece como um de seus objetivos assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos. Esta lei também estabelece o enquadramento como um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos.

Até a edição da Lei nº 9.433 em 1997 o enquadramento pertencia exclusivamente ao Sistema Nacional de Meio Ambiente. Atualmente ele pertence tanto ao Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, quanto ao Sistema Nacional de Recursos Hídricos – SINGREH. O artigo 10 da Lei nº 9.433 determina que “as classes de corpos de água serão estabelecidas pela legislação ambiental”. Portanto, sua implementação exige a articulação entre o SINGREH e o SISNAMA.

As principais regulamentações para o enquadramento são resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) e do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH):

  • Resolução CONAMA nº 357/2005, que dispõe sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes para o seu enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de lançamento de efluentes, e dá outras providências. 
  • Resolução CONAMA n° 397/2008, que altera o art. 34 da Resolução CONAMA 357/2005.
  • Resolução CNRH nº 91/2008, que estabelece os procedimentos gerais para o enquadramento dos corpos d’água superficiais e subterrâneos. 
  • Resolução CONAMA nº 396/2008, que estabelece o enquadramento das águas subterrâneas.

Entre as 27 unidades da federação, 17 tratam do enquadramento como um instrumento da Política Estadual de Recursos Hídricos, sendo que em 14 delas é estabelecido que o enquadramento fará parte do Plano de Recursos Hídricos.

Algumas bacias possuem enquadramento antigos, baseados na Portaria nº 13/76 do Ministério do Interior ou na Resolução CONAMA nº 20/86. Estes enquadramentos devem ser atualizados segundo a Resolução CONAMA nº 357/2005 e a Resolução CNRH nº 91/2008.

Assim, tanto as metas de tratamento (% do total) quanto as metas de qualidade (da parcela tratada) deverão ser estabelecidas por cada agência, conforme prevê o artigo 23 da lei 11.445/07:

Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os seguintes aspectos:
I – padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços;
II – requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas;
III – as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os respectivos prazos;

e) Estrutura tarifária, incluindo eventuais formas de subsídio

Existem diferentes formas de se definir a estrutura tarifária em uma empresa de saneamento. Pode-se dividir os consumidores por Classe de Consumo (residenciais, rurais, industriais, etc); pode-se dividi-los por região de atendimento (cidades com até 50 mil unidades consumidoras; cidades com até 250 mil unidades consumidoras; etc). Lembrando que esta divisão sempre deve ter como objetivo cobrar mais daqueles cujo atendimento custa mais, e cobrar menos daqueles cujo atendimento custa menos. Para as ocasiões onde este princípio não é respeitado dá-se o nome de Subsídio (ou seja, em um exemplo grosseiro, se todos os consumidores pagassem exatamente a mesma tarifa em toda a área de concessão, aqueles que custam menos para serem atendidos estariam subsidiando a tarifa daqueles cujo atendimento custou mais). É importante lembrar que a concessão de saneamento é municipalizada. Isso faz com que municípios maiores, via de regra, acabem subsidiando a tarifa de municípios menores. Esta situação, quando identificada pelos grandes municípios, pode gerar conflitos e exigências específicas para o fim desta situação, como condição de renovarem suas concessões.

Dando o exemplo da concessionária do Paraná (SANEPAR), os usuários de Curitiba pagam uma tarifa inferior aos demais municípios, em partes pelo ganho de escala que a cidade representa na prestação do serviço. Existem concessões, como a da CESAN (Espírito Santo), onde grandes municípios pagam mais (tarifa 15% superior aos demais municípios), como forma clara de oferecer às pequenas cidades um subsídio tarifário ainda maior. Ainda, existem casos como o da CEDAE (Rio de Janeiro), onde não só alguns municípios possuem tarifas diferenciadas como até mesmo bairros dentro do município do Rio de Janeiro podem pagar tarifas diferentes.

Considerando que o ideal, pela 11.445/07, seria que cada município tivesse sua própria tarifa, fica clara a complexidade na definição da estrutura tarifária ideal, principalmente quando se sabe da existência do fator político, que pressiona a decisão de grande parte das concessionárias pertencentes aos estados.

3. Proposta para o Saneamento Básico

Conforme demonstrado, o modelo de Revisão Tarifária é complexo e exige a definição de diferentes variáveis. No caso do setor elétrico, a ANEEL é responsável pela regulação em todo o território nacional, englobando concessionárias, permissionárias e autorizadas de geração, transmissão e distribuição. Isso permite centralizar custos e direcionar todo o regramento para um único foco.

Já no caso do saneamento básico, a responsabilidade pela regulação é municipal – e, eventualmente, é delegada a uma agência estadual, com apenas uma grande concessionária regulada.

Diante desta particularidade, e considerando que o ponto crítico da regulação por incentivos é calcular o ponto “ótimo” da gestão eficiente, há a necessidade de ser criado um banco de dados nacional, que deve receber informações padronizadas de todas as agências, que por sua vez receberão de suas reguladas.
Como não há uma agência de atribuição nacional para tal, sugere-se que a ABAR coordene a elaboração deste Banco e suas posteriores atualizações. Um grupo de trabalho específico poderia ser montado, com representantes de todas as agências associadas.

Sugere-se, portanto, que a regulação ocorra parcialmente centralizada e parcialmente descentralizada, objetivando unificar procedimentos fundamentais no país e, ao mesmo tempo, dar às agências a possibilidade de atribuir ao modelo variáveis regionais de seu interesse.

a) Forma de definição dos custos Operacionais eficientes

Um Banco de Dados Nacional de Saneamento deve ser criado, com dados dos custos operacionais segregado por Natureza de Gasto. Ainda, dados técnicos (km2 de área de atendimento, número de unidades consumidoras, km de redes, capacidade das estações de tratamento, etc) também deverão ser submetidos para servirem como variáveis de extrapolação dos dados de OPEX entre as concessionárias.

A partir destas informações centralizadas, cada agência poderia definir sua metodologia de cálculo do custo operacional “ótimo” das concessionárias sob sua custódia. O importante aqui é dar as ferramentas necessárias para a definição deste modelo, já que hoje cada agência depende de suas próprias informações e não consegue definir um modelo top-down inter-empresas (benchmarking).

Como padrão, sugere-se que, a cada reajuste anual, os valores de OPEX sejam corrigidos pelo IGP-M, deduzindo um Fator X que deve ser variável direta do mercado atendido mais um fator de incentivo a ser definido por agência, já que o cumprimento de metas de eficiência também depende de situações econômicas regionais.

b) Base de Remuneração Regulatória (sub-divididos em remuneração e reintegração)

Como um primeiro passo fundamental, é necessário definir quais bens deverão compor a Base de Remuneração. Isso quer dizer que deverá haver uma lista de Unidades de Cadastro (UC) padrão, que também deverá ser nacional. Isso porque as concessionárias devem ter claro quais são os equipamentos principais, que devem constar em seu cadastro patrimonial, e quais são os equipamentos assessórios, que não constam “item a item” em seu cadastro, tendo seus respectivos valores agregados nos equipamentos principais (UC). Esta definição é fundamental para que a empresa avaliadora contratada para definir o laudo de avaliação que suporta a Base de Remuneração (também chamada por algumas agências de “Base de Ativos”) saiba quais itens listar e quais valores somar.

No caso do setor elétrico, a diretriz master chama-se Manual de Controle Patrimonial do Setor Elétrico (MCPSE). Este documento possui enorme nível de detalhamento, sendo o ideal para o Saneamento a criação de uma normativa similar, sendo idealmente concebida nacionalmente, recebendo contribuições de todas as agências e concessionárias. Por ser este um processo complexo e longo, sugere-se a criação imediata de uma lista de UCs, para posterior criação deste Manual detalhado.

Quanto à reintegração (ou seja, a devolução da quota de depreciação à concessionária, para garantir a constante renovação do parque e a amortização do investimento reversível), também deve-se definir uma taxa de depreciação por UC, de acordo com a vida útil de cada ativo. Lembrando que é do interesse da agência que ocorra uma constante renovação nos ativos da concessão, já que estes serão reversíveis ao final do contrato, e uma rede nova e moderna garante melhor qualidade de atendimento e menores perdas.

Quanto à remuneração do ativo, consideramos deveras complexo o cálculo, a cada ciclo tarifário, de uma taxa regulatória de retorno (WACC). Primeiro porque não é correto que, a cada ciclo tarifário, a concessionária seja surpreendida com um WACC distinto (já que ela toma a decisão de investir recursos com base no WACC vigente quando da conclusão da obra, e não com base em uma taxa que ela desconhece e que será futuramente definida). Por isso, uma primeira consideração, é que o WACC seja “blindado” por toda a vida útil do ativo. Outra consideração é que devem haver índices-padrão para serem considerados como taxa ideal de retorno, sem que sejam necessários cálculos distintos por cada agência reguladora. Como padrão, sugere-se que seja adotada a taxa SELIC, sendo ainda os valores totais da Base de Remuneração, a cada reajuste anual, corrigidos pelo IPCA ou pelo IGP-M.

Finalmente, quanto à valoração do ativo, recomenda-se que, neste primeiro momento, esta ocorra pela montagem de um Banco de Preços por concessionária ou pelo Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI. Caso seja optado por este segundo, a agência deverá levar em consideração a regionalização dos valores apurados pela CAIXA e acrescer a estes o frete referente à disponibilização dos materiais em regiões distintas das urbanas de referência. Relembra-se que os equipamentos assessórios também deverão compor os custos totais, assim como os custos de instalação (já que o conceito de “Valor Novo de Reposição”, ou VNR, considera o custo final do equipamento instalado e operando).

c) Perdas (sub-divididas em comerciais e técnicas)

Da mesma forma que os Custos Operacionais, é fundamental que exista um banco de dados nacional que compile informações de diferentes concessionárias, para que seja possível calcular uma média de referência para que sejam definidos os parâmetros de eficiência. No entanto, conforme visto no capítulo anterior deste artigo, há diferentes metodologias de definição de “perdas”, e para que este banco de dados nacional seja válido a todas as empresas, é necessária a definição de uma metodologia única de apuração destes dados, sob pena de calcular-se parâmetros irreais de eficiência.

Ainda, considerando que as perdas são muito diferentes quando comparadas as concessionárias do país, sugere-se que, neste primeiro momento, seja adotado um modelo top-down intra-empresa, que conforme anteriormente visto considera dados da própria concessionária, em sua série histórica, buscando a eficiência máxima que ela mesmo atingiu ao longo de determinado período. Isso garante uma meta “possível”, e a busca pelo parâmetro nacional de eficiência pode ser definida como meta de longo prazo
(2 ou até mesmo 3 ciclos tarifários).

d) Qualidade

Sobre a qualidade técnica da água e do tratamento do esgoto, é fundamental que estejam claros os parâmetros cobrados da concessionária. Sugere-se que estes índices sejam criados regionalmente, mas sempre em parceria com os reguladores ambientais do estado ou do município.

Ainda, é importante considerar um outro ponto que pode ser incluído no tópico “qualidade”: o atendimento comercial – ou seja, prazos de ligação, períodos de interrupção e outros fatores de impacto direto ao consumidor. Sobre este tópico, também é necessária uma regulamentação regional, que deve considerar as particularidades locais e deve seguir, no mínimo, os critérios gerais nacionais dos direitos do consumidor.

e) Estrutura tarifária, incluindo eventuais formas de subsídio

É necessário acabar com qualquer forma de subsídio tarifário entre municípios. Isso porque, conforme visto anteriormente, a concessão de saneamento é municipalizada. Como todos os ativos são reversíveis, isso significa que se um município maior arcar com um subsídio tarifário que reduz a tarifa de um município menor, este segundo terá direito (ao final do contrato) aos bens criados para atender à sua área de concessão, sendo que não foi ele quem arcou integralmente com aqueles custos.

Considerando que, em algumas localidades, a tarifa seria impraticável caso todos os custos de atendimento fossem repassados ao consumidor, é claro que um subsídio torna-se necessário como ferramenta social, porém a forma correta de considerá-lo é um subsídio a fundo perdido por parte do poder concedente (oriundo da prefeitura do município beneficiado ou, se for o caso, do estado – caso este entenda como sua a obrigação social de reduzir a tarifa nos municípios deficitários). De qualquer forma, esta obrigação não pode ser do consumidor do município superavitário, sob pena de colocar em risco qualquer meta de eficiência, controle de custos ou mesmo sustentação do modelo tarifário em vigor no país.

Em paralelo, é sabido que algumas estruturas (estações de tratamento, por exemplo) podem ser mais econômicas se atenderem a uma vazão maior. Nestes casos (uma mesma estrutura atendendo a diferentes municípios), é necessária a criação de uma metodologia de pagamento compartilhado por esta estrutura única.

4. Fiscalizações

Um ponto crítico de todas as agências é o processo de fiscalização junto às concessionárias. Recomenda-se que, ao chegar na última etapa (fiscalização), especificamente no que se refere ao processo de Revisão Tarifária, as agências adotem, no mínimo, uma fiscalização Quantitativa (contagem dos equipamentos em campo, para confrontar com os cadastros patrimoniais da concessionária), Valorativa (fiscalização da forma de valoração do Laudo / Base de Remuneração, confeccionado pela concessionária e pela empresa avaliadora por ela contratada) e Qualitativa (que leva em consideração a prudência dos investimentos realizados e a relação destes investimentos com cada município atendido por eles).

É fundamental que a fiscalização Quantitativa seja feita por uma equipe de engenheiros, com suas respectivas Anotações de Responsabilidade Técnica – ARTs específicas para este trabalho (empresa com registro no CREA). Já as fiscalizações valorativa e qualitativa deve ser mista, ou seja, realizada por uma equipe multidisciplinar composta por engenheiros e profissionais de formação econômico-financeira, como economistas ou contadores (empresa com registro no CREA e CORECON/CRC). A não observância destas condições coloca em risco a qualidade do trabalho, por permitir que profissionais sem o devido conhecimento técnico emitam laudos sem valor jurídico para uso das agências.

5. Conclusão 

É sabido que a lei 11.445/07 trouxe novos conceitos ao setor de saneamento básico. Algumas concessionárias tentam valer-se do artigo 29 desta lei, que garante o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, para voltarem ao regime “cost-plus”, sem levarem em consideração o termo “eficiência” descrito no §1. Assim, é fundamental que as Agências Reguladoras possuam mecanismos de definir o que, de fato, é ou não “eficiente” – e, para tanto, é necessário um esforço conjunto destas Agências já que, em sua maioria, estas regulam apenas uma grande concessionária, não havendo, portanto, dados ou ferramentas suficientes para uma definição precisa do ponto “ótimo” de eficiência no que se refere aos custos operacionais, às perdas e à qualidade. Ao mesmo tempo, deve haver flexibilidade suficiente para que cada agência possa criar uma metodologia independente, porém sempre baseando-se em dados reais do cenário nacional, o que garantirá uma assertividade maior em suas decisões normativas.

6. Referências Bibliográficas

[1] Nota Técnica 004/2009. Consolidação das Metodologias a Serem Aplicadas na Revisão Periódica das Tarifas dos Serviços Públicos de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário no Distrito Federal. SREF-SFSS/ADASA, 2009.

[2] Nota Técnica RTS/01/2012. Metodologia Detalhada para o Processo de Revisão Tarifária da Sabesp Primeiro Ciclo Tarifário. ARSESP, 2012.

[3] Faria, Diogo Mac Cord de. O Impacto das Redes Elétricas Inteligentes no Nível Tarifário das Distribuidoras de Energia Brasileiras. Curitiba, 2012. Dissertação (Mestrado) – Instituto de Tecnologia para o Desenvolvimento – LACTEC, Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento de Tecnologia.

[4] O Desempenho Financeiro das Distribuidoras de Energia Elétrica e o Processo de Revisão Tarifária Periódica. Rio de Janeiro: GESEL, Texto de Discussão do Setor Elétrico nº. 34, maio de 2011, 16 p.

[5] Procedimentos de Regulação Tarifária – PRORET, Módulo 2: Revisão Tarifária Periódica das Concessionárias de Distribuição. ANEEL, novembro de 2011.

[6] Agência Nacional de Águas – ANA. Enquadramento Dos Corpos D’água – Bases Legais.Disponível em <http://pnqa.ana.gov.br/Padres/enquadramento_baseslegais.aspx>. Acesso em maio de 2013.